Roma, 19 ottobre 2004

 

Discorso pronunciato al convegno di Banca Intesa su "Autonomia finanziaria degli enti territoriali"

Cari amici,

Porto volentieri il mio saluto a questo Vostro convegno e Vi ringrazio per avermi invitato a farlo.

La Vostra iniziativa cade in un momento cruciale e l'eco di questo convegno - per la qualità dei relatori e l'autorevolezza di chi l'ha organizzato - potrà essere utile al dibattito che tra breve si riaprirà in Senato sulla riforma costituzionale giunta ormai alla terza lettura.

Non entrerò nella sostanza dei temi che Voi oggi trattate, e, ancor meno mi permetterò di condizionare il Vostro dibattito con considerazioni di merito.

Vorrei limitarmi ad una breve riflessione di tipo metodologico, perché sono convinto che, qualora essa non dovesse essere tenuta nel debito conto, la discussione correrebbe un duplice rischio, quello dell' astrattezza e quello del pregiudizio in base a considerazioni estranee al merito della riforma. Questo rischio io lo vedo emergere da alcune analisi giornalistiche e anche accademiche, dedicate alla riforma. Persino i commenti più recenti - quelli che hanno fatto séguito alla conclusione della seconda lettura dell'ipotesi di riforma - non sono riusciti a sottrarvisi.

Vi sono due criteri per affrontare l'argomento.

Il primo criterio è quello di considerare i modelli nella loro struttura teorica. Si sceglie l'opzione preferita, la si specifica, se ne traggono le conseguenze o, più precisamente, le conseguenze desiderate. È noto infatti che nessun modello ha conseguenze univoche. Non tutti i sistemi centralisti sono uguali e tanto meno lo sono quelli federali. Proprio i molti modi in cui può realizzarsi il federalismo fiscale mettono bene in luce la pluralità di soluzioni possibili all'interno di una medesima forma di Stato.

Siccome questo criterio parte dalla teoria e sacrifica la storia e l'esperienza, esso è proprio quello che incorre nel rischio dell'astrattezza. Credo che dovremmo evitarlo. La teoria conta, perché evita contraddizioni e incongruenze, ma altrettanto contano lo stato del sistema su cui si interviene, l'evoluzione che esso segue spontaneamente, l'origine da cui deriva e la mèta che si vuole raggiungere.

Meglio allora l'altro criterio. Se partiamo dalla concretezza della vicenda storica del nostro Paese, dobbiamo in primo luogo renderci conto che oggi non ci troviamo a scrivere il primo capitolo di una storia ancora tutta da svolgere.

La Costituzione repubblicana entrata in vigore nel 1948 non si presenta a noi nel suo testo originario. Al di là di alcuni aggiustamenti congiunturali precedenti, essa, sul finire della legislatura scorsa, è stata profondamente emendata attraverso la riforma del suo Titolo V. È cambiata la forma di Stato: da un modello essenzialmente centralistico, seppure mitigato attraverso la previsione di ampi poteri riservati all'autonomia territoriale, si è passati ad una forma di Stato federale, almeno nelle intenzioni.

L'articolazione federale è, nel testo vigente, così programmaticamente spinta che l' art.114 Cost. assegna allo Stato la stessa dignità istituzionale del comune più piccolo. Esso dice: «la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni, e dallo Stato».

Questa torsione federalista è avvenuta creando problemi che oggi sono davanti a tutti. Essa è stata caratterizzata da una serie di "senza".

Si è cambiato sensibilmente la forma di Stato senza cambiare la forma di governo. Si sono attribuiti poteri legislativi importanti alle Regioni senza prevedere un luogo di compensazione - una "istituzione di chiusura" come tante volte l'ho definita - delle istanze delle Regioni e delle autonomie. Si sono divise le competenze per materie fra Stato e Regioni con una riserva notevole di "materie concorrenti" e perciò sovrapposte, senza che si fissasse il tetto superiore della unità giuridica ed economica della Repubblica. Si è attribuito alle Regioni un diritto di appropriazione di materie esclusive dello Stato senza una effettiva garanzia che tale unità fosse preservata. Si è introdotto il federalismo fiscale senza che esso entrasse realmente in vigore.

La riforma ha generato problemi istituzionali e costi. I primi sono ben rappresentati dagli oltre 200 ricorsi pendenti di fronte alla Corte Costituzionale, provenienti dallo Stato o dalle Regioni senza che vi abbia peso la colorazione politica dei governi centrale e regionali. I costi, su cui un' indagine approfondita ancora manca, si sono manifestati, in modo diretto, attraverso una maggiorazione della spesa corrente; e, in modo indiretto, attraverso una perdita secca della certezza del diritto, che ha negato al cittadino, ed ancor più all'imprenditore e all'investitore, la possibilità di valutare preventivamente la cornice giuridico-legale nella quale la sua azione viene a cadere.

Credo sinceramente che sia inutile recriminare, ritorcere, polemizzare. Dire: "io l'avevo sostenuto" non serve a niente. Dire: "io sono ancora sicuro di me" non serve a niente. E a niente serve anche dire: "io l'ho sostenuto ma ora ho cambiato idea". Il problema che abbiamo di fronte è quale idea nuova dobbiamo perseguire.

Questa idea nuova non può essere realisticamente il ritorno alla vecchia forma dello Stato centralistico. Il federalismo è in corsa e non si arresta. Del resto da nessuno - nemmeno dagli oppositori della riforma oggi in discussione - è stata mai avanzata l'ipotesi di abrogare in toto l'attuale Titolo V al fine di tornare al vecchio assetto o a un più blando assetto regionalistico.

L'idea nuova deve andare nel solco già tracciato. E allora il nostro problema oggi è quello di completare e correggere, colmare i "senza" e raddrizzare le storture. Dobbiamo salvaguardare alcuni beni costituzionali e politici, l'unità della nazione, l'equilibrio fra Stato, Regioni e autonomie, l'armonia fra i poteri, l'alternanza delle coalizioni al governo, la stabilità dei governi, l'efficienza dell'iter legislativo. Quanto al federalismo, dobbiamo aver chiaro che, quale che sia la forza della sussidiarietà, della solidarietà, della perequazione fiscale e delle risorse, esso, per sua natura, comporta dosi crescenti di competizione, di sfida, di emulazione.

L'analista e il commentatore dovrebbero partire da questa storia, da questa cornice, da questi problemi, da questi prevedibili sviluppi. Ciò, evidentemente, non impone loro il dovere di parlare né bene né male della proposta di riforma in discussione. Impone altri obblighi. L'obbligo di non caricare sulle spalle di una riforma in itinere gli effetti di una riforma vigente. L'obbligo di non confondere il dibattito sui modelli con quello sui modi concreti per ricondurre l'attuale forma di Stato dentro una più equilibrata razionalità costituzionale. L'obbligo di esaminare serenamente i problemi che abbiamo di fronte senza trasformare la discussione sulla riforma in strumento per altri fini.

Sono certo che il Vostro convegno a questi obblighi si atterrà. Per questo sono certo che esso sarà utile a tutti.